Lei de Diretrizes Orçamentárias
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é de extrema importância para uma eficiente alocação de recursos públicos. Ela integra, juntamente com o Plano Plurianual e a Lei Orçamentária Anual, o modelo orçamentário brasileiro definido no artigo n. 165 da Constituição Federal de 1988. Conhecer o desenho dessa estrutura é fundamental para compreender como funciona a alocação de recursos públicos que visam à realização de diversas políticas públicas no Brasil nos âmbitos federal, estadual e municipal.
O modelo orçamentário brasileiro
Plano Plurianual – PPA
O PPA é um planejamento de médio prazo, com vigência de quatro anos, construído pelo Executivo durante o primeiro ano do governo eleito para sinalizar as grandes prioridades e metas que serão adotadas pelo chefe do executivo durante o seu mandato. O planejamento é entregue ao Congresso Nacional para que os parlamentares analisem se o plano está de acordo com as necessidades do povo brasileiro e depois é devolvido para sanção do Executivo.
Lei de Diretrizes Orçamentária – LDO
Todo planejamento é passível de sofrer alterações tendo em vista novas prioridades, e para isso existe o planejamento a curto prazo. A LDO foi criada justamente para que o Executivo reformule, atentando-se ao PPA, as reais necessidades da população que deverão ser priorizadas no ano seguinte diante dos problemas – às vezes inesperados, como uma pandemia – surgidos na gestão. Segunda a Constituição,
A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento (Brasil, 1988).
No âmbito federal, ao ser apresentada no Congresso Nacional, a LDO passa pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) e depois pelo plenário. Diferente do que ocorre com outras leis, os congressistas precisam aprovar a LDO para que possam entrar em recesso.
Lei de Orçamento Anual – LOA
Com um planejamento a médio prazo definindo ações prioritárias, e um dispositivo com diretrizes para a realocação de recursos públicos para o ano seguinte, só falta fixar o quanto se poderá gastar com cada item detalhado na LDO conforme a arrecadação de recursos. A LOA é a etapa final de todo o planejamento realizado para o ano seguinte, que garante a realização de vários serviços à sociedade.
A LDO, portanto, faz a ligação entre o planejamento, demonstrado pelo PPA, e a prática, representada pela LOA. Dessa maneira, a LDO define os objetivos e prioridades da administração pública, incluindo, assim, as despesas para o exercício subsequente, orientando a construção da Lei Orçamentária Anual do ano seguinte. O Poder Executivo envia ao Congresso Nacional o projeto da LDO até 15 de abril de cada ano, a fim de garantir que as diretrizes sejam discutidas e sancionadas até o meio do ano.
Entre as definições da LDO estão os programas prioritários, a meta fiscal e o salário mínimo. Ademais, o texto pode regulamentar as transferências a entes públicos e privados, autorizar o aumento das despesas com pessoal, fixar limites para os orçamentos dos poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público, etc.
A votação da LDO para 2022
A votação da LDO apresentada pelo presidente Jair Bolsonaro em 2021 foi marcada por um intenso debate, dentro e fora do plenário. Isso porque foi acrescentado ao substitutivo relatado pelo deputado Juscelino Filho (DEM/MA) o aumento do valor destinado ao Fundo Especial de Assistência de Campanha, o fundo eleitoral. O montante de quase 6 bilhões de reais chamou a atenção de parlamentares e da mídia por ser quase o triplo do orçamento destinado aos partidos em 2020, quando o gasto foi de 2 bilhões. Apesar de várias manifestações contra o Fundo Eleitoral, o projeto passou no Congresso Nacional. Na Câmara, ele recebeu 278 votos favoráveis, 145 contrários e contou com uma abstenção. Já no Senado, 40 votos favoráveis e 33 contrários.
O site do Senado fez um resumo do que mais está no texto aprovado pelo Congresso, além do fundo eleitoral. Confira abaixo:
Indicadores
O PLDO 2022 estima que a inflação deste ano (IPCA, do IBGE) fique em 4,42% e desacelere em 2022, chegando a 3,5%. Além de outras finalidades, o IPCA é aplicado na correção do teto de gastos públicos. A proposta prevê ainda um crescimento real do PIB de 2,5% em 2022, abaixo da previsão da LDO 2021, que era de 3,2%.
Teto de gastos
Analistas estimam que o PLDO 2022 permite um aumento dos gastos primários (receita menos as despesas e os juros da dívida) de R$ 106,1 bilhões, considerando a taxa de inflação dos últimos 12 meses. O Executivo poderá aumentar suas despesas em R$ 101,5 bilhões, o Judiciário em R$ 3,2 bilhões e o Legislativo, em R$ 917 milhões. O Ministério Público da União (MPU) poderá gastar até R$ 482 milhões a mais e a Defensoria Pública da União (DPU), até R$ 40 milhões.
Novidade
Uma novidade no PLDO 2022 é permitir que os órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do MPU e da DPU incluam em suas propostas de orçamento despesas correntes primárias obrigatórias condicionadas à aprovação de crédito adicional pelo Congresso na mesma proporção do que já vem sendo feito nos últimos anos com a União.
Orçamento impositivo
Por outro lado, esse mesmo PLDO obriga que o orçamento de 2022 reserve recursos específicos para as emendas de senadores e deputados, individuais e de bancadas estaduais, as chamadas emendas impositivas. Além disso, o valor destinado às emendas também deve equivaler ao valor do ano anterior corrigido pelo IPCA acumulado entre julho de 2020 e junho de 2021 (estimado em 7,14%). No caso das emendas de bancada estadual, serão descontados dessa reserva os recursos destinados ao Fundo Especial de Financiamento de Campanha.
Despesas com pessoal e benefícios
Ao contrário do Orçamento vigente, que não prevê hipótese de aumento de remuneração de servidores públicos em 2021, o PLDO 2022 permite a concessão de aumentos e também a revisão geral anual prevista na Constituição. As atuais restrições legais da LDO 2021 e da Lei Complementar 173/2020 aos reajustes salariais no serviço público deixam de valer a partir de janeiro de 2022.
Prioridades
Com relação às prioridades e metas de investimento, a proposta do governo define que 10,1% das despesas não obrigatórias deverão ser anualmente destinadas a investimentos em andamento no período de 2022 a 2024. Considerando as projeções do PLDO 2022, isso representaria, segundo as consultorias do Congresso, R$ 9,5 bilhões em 2022, R$ 8,1 bilhões em 2023 e R$ 8,0 bilhões em 2024 (a preços de 2021). O texto do governo estabelece que esse montante mínimo deve ser respeitado também na Lei Orçamentária de 2022.
No substitutivo aprovado, deputados e senadores incluíram como prioridades a agenda para a primeira infância; o Programa Casa Verde e Amarela em municípios de até 50 mil habitantes; o Programa Nacional de Imunização e a ampliação da infraestrutura da rede de atendimento oncológico, entre outros.
Contingenciamento
Com relação ao contingenciamento de recursos, feito pelo Executivo quando não há dinheiro para atender todos os programas e ações listados no Orçamento, o relator proibiu que sejam reduzidos os recursos para a realização do censo pelo IBGE; a implantação de escolas em tempo integral; a expansão do acesso à internet; e os estudos da Embrapa.
Transferências
O texto do governo manteve a exigência de que os contratos de gestão com organizações sociais contenham exclusivamente as despesas necessárias ao cumprimento do programa de trabalho pactuado e ao alcance das metas, excluindo a possibilidade de as entidades firmarem convênios e termos de colaboração ou de fomento, vedando, portanto, o acesso a outros recursos.
Referências
BRANDAO, Marcelo. Congresso aprova Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2022. Agência Brasil, Brasília, 15 de jullho 2021. Disponível em:
https://agenciabrasil.ebc.com.br/politica/noticia/2021-07/congresso-aprova-lei-de-diretrizes-orcamentarias-para-2022. Acesso em: 27 de jul. 2021.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Art. 165, § 2.º.
Congresso aprova diretrizes para o Orçamento 2022. Senado Federal, Brasília, 15 de julho 2021, Brasília. Disponível em:
https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2021/07/15/congresso-aprova-diretrizes-para-o-orcamento-2022.Acesso em: 27 de jul. 2021.
